terça-feira, 31 de maio de 2016

Impossibilidade de Abertura de Procedimento Administrativo Disciplinar com base em Denúncia Anônima ou Apócrifa




Por João Barbosa Martins


Segundo o art. 144 da Lei n° 8.112/90, in verbis: “As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a autenticidade”. O parágrafo único disciplina que quando o fato narrado não configurar evidente infração disciplinar ou ilícito penal, a denúncia será arquivada, por falta de objeto.

As palavras de José Armando da Costa assim sintetiza o assunto:


"Pela alternativa postulatória (precisa e definida), requer o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União (Lei n° 8.112/90, art. 144 e parágrafo único) que somente devam constituir objeto de apuração em processo as denúncias que:

    a) sejam formalizadas por escrito;

    b) contenham a identificação e o endereço dos denunciantes;

    c) tiverem a autenticidade das assinaturas dos denunciantes devidamente confirmadas; e

    d) veiculem fatos que configurem, pelo menos em tese, evidente infração disciplinar ou ilícito penal". [1]

Na mesma linha são os passos de Sebastião José Lessa: "Pelo que se vê da redação do art. 144 e seu parágrafo único, acima citado, cuidou o legislador no sentido de evitar que denúncias absolutamente inconsistentes viessem a macular a honra do servidor denunciado e, ao mesmo tempo, perturbar as atividades da repartição pública" [2]

Semelhante é a lição do procurador do Distrito Federal Antônio Carlos Alencar Carvalho: "O preceito do art. 144 da Lei 8.112/90 tem o escopo de preservar a dignidade do cargo público e constitui um direito subjetivo dos servidores contra denúncias vazias, infundadas, perseguições políticas, agressões à honra perpetradas por desafetos ou por pessoas de má-fé, de modo a evitar que, sob o manto do anonimato, terceiros irresponsáveis venham a vilipendiar a imagem e a distinção de cidadãos que zelam e servem a coisa pública. Não se trata de uma garantia da pessoa física do funcionário, porém de uma proteção à dignidade do posto público e ao alcance dos fins superiores da própria Administração. Sem regras, indivíduos inescrupulosos empregariam, anônima e impunemente, todo tipo de difamação e calúnia, sem ao menos a oportunidade de defesa para os ofendidos, que sofreriam o constrangimento da instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares, procedimentos cujo conteúdo termina por se refletir publicamente, no âmbito da repartição pública, com irreparável gravame ao funcionário ilegalmente acusado. O art. 144 é uma garantia dos que exercem cargo público e da dignidade que se lhes presume, que requer prova robusta e identificação, qualificação, endereço e denúncia por escrito dos delatores, sob pena de os funcionários padecerem afrontas e danos físicos e morais irreparáveis apenas porque um desconhecido - quiçá um desafeto ou mesmo pessoas mal-intencionadas - resolveu adotar o expediente apócrifo como meio de prejudicar facilmente o servidor público". [3]

Antônio Carlos Palhares Moreira Reis [4] defende que não se pode aceitar a denúncia anônima, pela hoje expressa vedação constitucional ao anonimato, contida no inciso IV do art. 5º, que não se refere, exclusivamente, às manifestações pela imprensa e á transmissão de conhecimentos. Aduz, ainda, “mas, como onde há fumaça há fogo, é possível que a denúncia anônima tenha conteúdo de verdade, levando o administrador que a recebe a proceder com as devidas cautelas, como se fosse uma denúncia não formalizada”. [5] O autor finaliza o seu raciocínio com a idéia de que a denúncia anônima poderá ser tratada como um informe capaz de levar a autoridade a uma prévia averiguação informal dos fatos apontados, a fim de comprovar a sua existência.

Já o professor Ivan Barbosa Rigolin contesta com veemência o artigo "sub studio" com a seguinte argumentação: "Este artigo contraria abertamente o anterior, pois pretende que apenas denúncias manifestadas de modo formal e com autenticidade confirmada merecerão apuração. É profundamente infeliz a idéia, negando de forma evidente a responsabilidade de qualquer autoridade que passe a ter ciência de fato delituoso. Se, apenas, por exemplo, um chefe de serviço é informado por boataria de que seu servidor praticou grave descaminho na repartição, da qual ele pode até mesmo ter prova material, mas sem que tenha sido daquilo informado por escrito, a teor deste art. 144 estaria desobrigado de apurar a irregularidade, tal conclusão é rematadamente absurda, custando a crer possa ter sido tão contraditório neste ponto o legislador federal". [6]

É de bom alvitre relembrar que o art. 143 da Lei n° 8.112/90 preleciona que a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância administrativa ou processo administrativo disciplinar, assegurado ao acusado a ampla defesa.

Destaque-se, ainda, o alerta desse juspublicista: "uma autoridade administrativa séria e idônea jamais observará o art. 144, atuando com fidelidade, isto sim, ao artigo 143 da Lei 8.112/90”. [7] Comenta, ainda: “(...) que não importa o modo como a autoridade foi cientificada de infração ocorrida no âmbito de seu serviço, bastando que dela tivesse tido ciência para precisar apurá-la”. [8]

Léo da Silva Alves à luz do Direito Positivo brasileiro diz que “(...) não se pode desconsiderar que essas manifestações, muitas vezes deflagradas como instrumentos de vingança, têm, no fundo, informações verdadeiras. O mérito do expediente pode ser questionável, mas a essência da notícia não pode ser desprezada. (...) Como a autoridade procede nesses casos? Cruza os braços? Ignora? Não nos parece a mais sábia das medidas. É evidente que ninguém, de consciência sã, de posse de um documento apócrifo, irá deflagrar um processo ou expor o nome de um funcionário ao imediato constrangimento. Mas, em nome da supremacia do interesse público, uma averiguação discreta deverá ser feita. Quem sabe encontrar elementos que demonstrem efetivamente a ocorrência, e, aí sim, justifique-se a medida disciplinar. Sem dúvida, é preciso dupla cautela. A primeira, já observamos, para não expor levianamente o nome e a honra de uma pessoa. A segunda, para não criar a figura da prova ilícita. O direito pátrio acolhe a chamada teoria da árvore dos frutos envenenados. (...) O expediente anônimo não pode ser prova. (...) Antes de ser um estímulo à delação, é uma solução que atende a necessidade de controle da máquina administrativa, o que é de interesse de toda a sociedade". [9]

Exemplo da matéria pode ser encontrado nos arestos cujas ementas se destacam:

"Ementa [10]: Administrativo. Instauração de inquérito, mediante denúncia anônima. Possibilidade. Anistia. Não caracterização.

I – A instauração de inquérito administrativo, ainda que resultante de denúncia anônima, não encerra, no caso, qualquer ilegalidade.

II – Não havendo ainda contra o impetrante qualquer sanção administrativa, não há cogitar-se da anistia prevista no art. 29 do ADCT da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

III – Recurso ordinário desprovido".


"Ementa [11]: Processual Civil. Mandado de Segurança. Processo Administrativo Disciplinar. Omissão. Nulidade. Citação. Inocorrência.

I – Verificada a ocorrência de omissão no acórdão, que não se pronunciou sobre a nulidade da citação das servidoras no processo disciplinar, acolhem-se os embargos declaratórios nesse ponto para sanar o defeito.

II – Improcedência, no entanto, da alegação, porquanto embora o mandado de citação tenha sido omisso quanto aos fatos imputados às servidoras, tiveram elas, no dia seguinte, vista dos autos, não se podendo aceitar a alegada ignorância sobre os termos da acusação.

III – Não houve omissão quanto à nulidade do processo disciplinar por ter sido deflagrado a partir de denúncia anônima, pois o tema foi expressamente abordado na decisão.

IV – Também se rejeita a omissão quanto à nulidade na intimação das acusadas para audiência de interrogatório e também por cerceamento de defesa, pois tais alegações foram devidamente rechaçadas no julgamento do mandamus.

Embargos parcialmente acolhidos, sem efeitos infringentes".

Destarte, relatou o Ministro Adhemar Maciel do egrégio Superior Tribunal de Justiça - STJ no Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 4.435:

"Quanto à denúncia anônima, tenho para mim que o dispositivo constitucional (art. 5º, IV) não tem a extensão que o recorrente lhe dá. Tal cláusula constitucional, pinçada a esmo, não pode ser tomada em sentido absoluto. É regra comezinha de hermenêutica que não se pode pegar, isoladamente, um dispositivo de um artigo de lei e dele tirar conclusões inarredáveis. A vedação do anonimato está jungida a um dos direitos fundamentais mais importantes do homem e do cidadão: a livre manifestação do pensamento. Ora, o caso concreto nada tem com “livre manifestação de pensamento”. Por outro lado, pergunta-se: como se combaterá o tráfico de drogas sem a notícia anônima ? Como apurar-se qualquer fato contra um policial truculento ? Caberá à Administração avaliar e verificar se a notícia apócrifa encontra ressonância ou não. No caso em testilha, encontrou. Por outro lado, como bem sublinhou o relator a quo, Des. DUARTE MONTEIRO (sic), o Estatuto estadual, em seu art. 170 é taxativo:

“A autoridade que tiver ciência de irregularidades no serviço público é obrigada a promover sua apuração imediata ...”.

Desse modo, não importa como chegou a notícia".[12]

Destaca-se que o Ministro Luiz Vicente Cernicciaro ao acompanhar o voto do relator no writ analisado, dá o seu diagnóstico a respeito do assunto: "Quanto ao mérito, sem dúvida, a carta anônima, a denúncia anônima não podem ser fundamento de sanção. O funcionário tem interesse em identificar a pessoa que fez a imputação, mesmo porque, tal como acontece com a testemunha, poderia ser argüido o interesse, o impedimento, ou suspeição. Mas como fato, do qual irá decorrer investigação, é indiscutivelmente legítima". [13]

Somos a favor da corrente que defende que não se pode instaurar um processo administrativo disciplinar, sem a devida identificação do denunciante. Deve-se analisar que numa Administração Pública Gerencial que se destaca por aplicar o princípio da economicidade, plasmado na Lei Fundamental em vigor, com certeza adota a prudência necessária quando recebe notícias confusas e possivelmente frágeis com relação ao cometimento de infrações disciplinares por parte de seus agentes públicos. A denúncia anônima não é suficiente para propiciar incontinente a instauração de um processo administrativo disciplinar, porém não se pode desprezar o teor da notícia de irregularidades no serviço público. Somos, assim, partícipes do pensamento de que se deve tomar conhecimento das informações de cunho denunciativo, e com fulcro na razoabilidade, poderão ser feitas investigações, levantamentos, inspeções nas áreas denunciadas, que possam elucidar a procedência da notícia anônima.

In fine, o ilustre administrativista José Armando da Costa assevera que "não é jurídico nem democrático que o servidor público venha, sem mais nem menos, responder a processo disciplinar". (...) O Direito Processual Disciplinar exige a presença desses conectivos (princípios de prova) como forma de evitar que venha o servidor público sofrer os incômodos e os aborrecimentos oriundos de um processo disciplinar precipitadamente instaurado, além de, com tal cuidado, proporcionar resguardo à dignidade do cargo público ocupado pelo acusado, o que se reverte, por fim, em benefício da normalidade e regularidade do serviço público, escopo inarredável a que deve preordenar-se toda repressão disciplinar”. [14]



[1] COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar (n. 08), p. 183.

[2] LESSA, Sebastião José. Do processo administrativo disciplinar e da sindicância: doutrina, jurisprudência e prática. Brasília: Brasília Jurídica, 2001, p. 62.

[3] CARVALHO, Antônio Carlos Alencar. A instauração de processos administrativos disciplinares a partir de denúncias anônimas. http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=402, 04/07/2000.

[4] REIS, Antônio Carlos Palhares Moreira. Processo disciplinar (n. 27), pp. 79-80.

[5] Idem. Ibidem, p. 81.

[6] RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 246.

[7] Idem. Ibidem, p. 247.

[8] Idem. Ibidem, p. 246.

[9] ALVES, Léo da Silva. Questões relevantes da sindicância e do processo disciplinar (n. 26), p. 67.

[10] Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n° 1.278 - RJ, Processo n° 1991.00.18676-7, STJ, 2ª Turma, Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, decisão em 10/03/93, publicação no DJ em 05/04/93.

[11] Embargo de Declaração no Mandado de Segurança n° 7.069 - DF, Processo n° 2000.00.63512-0, STJ, 3ª Turma, Rel. Min. Felix Fischer, decisão em 09/05/2001, publicação no DJ em 28/05/2001.

[12] Processo n° 1994.00.15586-7 - MT, STJ, 6ª Turma, decisão em 25/09/95, publicação no DJ em 04/12/95.

[13] Processo n° 1994.00.15586-7 - MT, STJ, 6ª Turma, decisão em 25/09/95, publicação no DJ em 04/12/95.


[14] COSTA, José Armando da. Teoria e prática do processo administrativo disciplinar (n. 08), p. 182.
← ANTERIOR PROXIMA → INICIO

0 comentários:

Postar um comentário